农村集体产权制度改革政策：为探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制，保护农民集体资产权益，调动农民发展现代农业和建设社会主义新农村的积极性，中央决定稳步推进农村集体产权制度改革。

一、为什么要进行农村集体产权制度改革？

为探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制，保护农民集体资产权益，调动农民发展现代农业和建设社会主义新农村的积极性，中央决定稳步推进农村集体产权制度改革。具体讲：

一是适应健全社会主义市场经济体制新要求。十八大提出，加快完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等交换。交换的前提是产权归属清晰。需要通过改革，探索农村集体所有制的有效实现形式，盘活农村集体资产，构建与市场经济体制相适应的农村集体产权制度。

二是适应城乡一体化发展新趋势的要求。目前，一些地方农村集体资产归属不明、经营收益不清、分配不公开、成员的集体收益分配权缺乏保障等问题突出。如果不尽早确权到户，在城乡一体化的进程中，再过若干年，这些资产就更难说清楚归属，就有流失被侵占的危险。尤其是与集体相关的土地承包经营权、宅基地使用权以及集体收益分配权不解决，农民也不会轻易进城。

二、农村集体产权制度改革的原则有哪些？

一是把握正确改革方向。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，明确农村集体经济组织市场主体地位，完善农民对集体资产股份权能。

二是坚守法律政策底线。坚持农民集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了。坚持农民权利不受损，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了。

三是尊重农民群众意愿，充分发挥农民主体作用，把选择权交给农民，让农民成为改革的参与者和受益者。

四是坚持党的领导。坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇，围绕巩固党在农村的执政基础来谋划和实施农村集体产权制度改革。

三、农村集体产权制度改革的目标是什么？

总体目标：通过改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。

“归属清晰”就是要搞清楚集体有多少资产，归谁所有；“权能完整”就是农民集体所有资产不能是虚的，占用权、使用权、收益权、处置权等权能要完整，要落到实处；“流转顺畅”就是便于进入市场交易；“保护严格”就是农民集体所有的财产，非经法定程序，不能被剥夺，目的是保护农民作为集体经济组织成员的合法权益。

具体分为三个目标：

一是科学确认农村集体经济组织成员身份，明晰集体所有产权关系，发展新型集体经济。新型集体经济，就是在产权清晰基础之上的股份合作。这是重大的理论创新。

二是管好用好集体资产，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，促进集体资产保值增值。集体资产以前管的不好，用的不好，不能进入市场，不能和其他的要素结合，集体经济发展慢，农民也不能增收。所以这次中央提出，建立适应市场经济要求的集体经济运行新机制。

三是落实农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。通过改革，把农村集体经济组织的产权关系搞清楚了，就可以在农村建立有效的治理体系，农村就会和谐稳定。

四、农村集体产权制度改革的主要任务是什么？

一是开展集体资产清产核资。目的是摸清集体资产的家底，这是顺利推进农村集体产权制度改革的基础和前提。中央要求，要对集体所有的各类资产进行全面清产核资，摸清集体家底，健全管理制度，防止资产流失。以前家底不清的时候，管理不严格，集体资产丢了就丢了，没人管，没人问，甚至存在村干部私相授受的情况。

按照中央和省市对清产核资工作的安排，从2017年开始，按照时间服从质量的要求逐步推进，力争用三年左右时间基本完成。这是改革开放以来，继1998年后，中央第二次布置全国性的农村集体资产清产核资。

在清产核资中，重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等，查实存量、价值和使用情况，做到账证相符和账实相符。对已经完成土地承包经营权确权颁证的地方，政策要求就是利用现有成果，已经搞清楚了，不要再清产核资了。如果群众有意见的，就要再清。清产核资是必须要开展的一项工作，各地都要做。

二是明确集体资产所有权。清产核资以后，就要明确集体资产所有权。目前，我国的农村集体所有制，是从三级所有、队为基础的人民公社体制演变过来的。按照资产归属，集体资产分别属于原来的生产队、生产大队和人民公社，甚至存在交叉，资产归谁，说不清楚。为此，《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出，在清产核资基础上，把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体，并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权。

怎么确权？我国的资产确权可以分三类，一种是土地、房屋等不动产，按照法律，由不动产登记部门统一登记；一种是汽车等动产，由相应管理部门进行登记。第三种就是集体经济组织自己登记，方式就是建立集体资产登记簿。把农村集体资产三级所有，到底归谁所有，搞清楚。清产核资确认权属之后，集体经济组织都要建立资产管理台账，切实把集体资产管好用好。

需要强调一点，清产核资和确权，要严格按照产权归属进行，不能打破原集体所有的界限。是原来生产队的，就在生产队范围内开展这项工作；是原生产大队的，就在生产大队范围内开展这项工作，不能打破原集体所有的界限。

五、如何确认农村集体经济组织成员身份？

明晰产权归属，首先要确定归谁所有。《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出，确认农村集体经济组织成员身份。依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。

这次改革，中央要求要确认成员是谁，解决成员边界不清的问题。为什么要确认成员呢？

一是法律要求。我国的《物权法》在2007年实施，明确要求，农民集体所有的动产、不动产归本集体经济组织成员集体所有。坚持集体所有制，首先要搞清楚谁是成员，这是法律的要求。

二是保护农民集体经济组织成员权利要求。党的十八届三中全会提出，保障农民集体经济组织成员权利。农村集体经济组织成员有三个权利：集体土地的承包经营权，宅基地使用权，集体收益分配权。一个村有好多人在住，按照现行政策，是成员的，才有相应的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权。相反，在村里住，但不是集体经济组织成员的，只是村里居民，就不能享受上述三个权利。

三是现实要求。在很多城中村、城郊村，经济条件好，企业多，集体资产很多，收益分配很好。结果出现本村的女孩不愿意嫁出去，外村的女孩希望嫁进来的情况，还会出现老人投靠子女的情况。这样，村里进来的人越来越多，就稀释原来每个人占用的资产份额和年底分配份额。更重要的问题是有的户人口增多，有的户人口减少，每户人口的不均衡变动，就导致矛盾出现。因此，不解决成员问题不行。另外，一些外来人口在村里落户一段时间后，也会开始主张经济权利，这也导致农村矛盾增多。所以必须解决成员确认问题。

四是农村“三块地”(承包地、宅基地、集体经营性建设用地)改革的基础。目前，农村承包地政策清楚，赋予农民长期有保障的使用权，具体就是给农民确权颁证，但有一个问题没解决，就是如果一户将来娶儿媳妇生了孩子，向集体索要承包地，给不给地，姑娘出嫁或老人过世，要不要抽地？不解决这个问题，土地长久不变就难落实。再就是集体经营性建设用地要入市，不搞清楚土地的主人，谁将土地入市呢？即使入市增值了，收益又分给谁呢？所以必须解决成员问题。还有宅基地问题，现行政策是一户一宅，如果一个村经济发展了，大量外地人口迁入居住，难道每户都给一块宅基地吗？农村的好多矛盾和问题，就出在集体经济组织成员的不确定上。

确认农村集体经济组织成员的目的，就是确认现有资产谁有一份，谁能参与集体经营收益分配。

谁来确员，怎么确员？《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》明确提出，要探索在群众民主协商基础上确认农村集体经济组织成员的具体程序、标准和管理办法，建立健全农村集体经济组织成员登记备案机制。这次确认成员，要由农民民主协商确定谁是成员，谁不是成员。确员，要在原集体经济组织范围内，由各户民主选举成立领导小组，做好三件事。首先是组织农民协商确认成员的时点，截止到哪天算成员。其次是明确确认成员的条件和标准。关于成员标准包括，对集体资产积累的贡献、原集体成员家庭合法衍生人口、合法移民等。第三确定确认成员的程序。对每个家庭提供人口信息，逐个核对，对核实情况，张榜公布，接受群众监督。

将来成员家庭新增人口算不算成员？《意见》要求，提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。就是说，这次确认成员后，成员家庭今后的新增人口，不再天然是集体经济组织成员。按照确定的时点，确定为成员的，有资格享受一份集体财产。过了这个时点，新增的人口，只能通过分享家庭内拥有的集体资产份额，才可以按照集体经济组织的章程规定获得成员身份。

六、农村集体资产产权怎么改？

对农村集体资产要分类改革。

一是农民集体所有的土地等资源性资产，对土地，就是按照中央的要求，抓好承包地等确权颁证，赋予农民长期有保障的土地使用权，土地承包关系长久不变，这项工作做好了，资源性资产的产权改革就到位了。

二是用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面非经营性资产，中央明确提出，要统一运行管护机制，为社区人口服务。这类资产需要不需要量化？特殊情况也可以量化。如城市郊区已经划入城市规划区的农村，集体的公益设施一旦拆迁，就会增值，面临补偿费怎么分的问题。因此，已经改革的一些地方，对这类资产也进行了量化，并明确规定，这些资产在存续期间为大伙服务，一旦拆迁增值，是成员的才可以参加分配。这样，把未来可能出现的产权矛盾提前解决了。

三是集体统一经营的房屋、投资兴办的企业、物业等经营性资产。《意见》要求，有序推进经营性资产股份合作制改革。去年，习近平总书记在小岗村考察时指出，着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。具体要求，就是将农村经营性资产，以股份或份额的形式，量化到本集体成员，作为参与集体收益分配的依据。

七、如何发挥集体经济组织的功能和作用？

农村集体经济组织性质是什么？是集体资产管理的主体，是特殊的经济组织。

集体资产谁管理？是集体经济组织管理，不是村委会管理。集体经济组织名称，可以称为经济合作社，也可以称为股份经济合作社。如果搞了集体资产股份量化，可以叫股份经济合作社；如果没有搞，可以叫经济合作社。全国人大通过的《民法总则》，把集体经济组织定义为特别法人，给了一把“椅子”，开了一个户头。这次讲了四类特别法人，包括机关法人、村民委员会、集体经济组织、农民合作社。因此，村民委员会与集体经济组织不是隶属关系，在法律是平等的、不同性质的组织，都是特别法人。

农村集体经济组织如何取得市场主体地位？现阶段可由县级以上地方政府主管部门负责向农村集体经济组织发放组织登记证书，农村集体经济组织可据此向有关部门办理银行开户等相关手续，以便开展经营管理活动。

集体经济组织干什么？有四个职能，管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员。

八、产权搞清楚后怎么发展产权？

集体经济组织下一步怎么发展呢？就是股份合作。习近平总书记强调，发展多种形式的股份合作。凡是能给农民带来效益的都是资产，都可以作价入股，股份合作是连股连心，人人都关心集体，集体经济就会更快发展；以前的“归大堆”则是分心，结果是没人关心集体，集体经济就发展不好。可以用土地承包经营权入股，有技术的可以用技术入股，有资金的可以用资金入股。