伊川县农村产权制度改革实施方案

2016年6月2日

按照省委办公厅、省政府办公厅《关于农村产权制度改革试点工作的指导意见》（豫办〔2015〕49号）文件精神，我们县被市委、市政府确定为“农村产权制度改革试点县”。根据省、市试点工作总体部署，从今年开始，我县用2年时间完成农村产权制度改革工作任务，初步建立一套归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农业产权制度，促进城乡生产要素平等交换和公共资源平衡配置。为切实做好这项工作，根据中央、省、市全面深化农村改革有关精神，结合我县实际，特制定本实施方案。

一、指导思想

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，按照省、市党委政府的决策部署，以农村产权的确权颁证、流转交易、抵押融资和农村集体资产股份合作制改革为主要任务，着力培育农村新型农业经营主体，持续创新农业生产经营体制，促进农村产权要素流动，实现农村资产资源的权属明晰化、配置市场化、要素资本化和监管规范化，大胆实践，积极探索，深化农村产权制度改革，着力构建农业与二三产业交叉融合的现代产业体系，激发农业农村发展活力。

二、目标任务

（一）全面完成确权登记颁证工作。确权指农村土地承包经营权、农村集体建设用地使用权、小型水利工程所有权的权属确定，登记颁证指农村集体建设用地（含宅基地）登记颁证和集体建设用地（含宅基地）上建筑物、构筑物登记颁证。

（二）积极推进集体经济组织股份合作制改革。确定村级试点，开展农村集体经济组织股份合作制改革和农村土地股份合作制改革，加快发展村级集体经济，增加农民财产性收入。

（三）规范建设农村产权流转交易市场。成立县农村产权交易中心，建设各乡镇农村产权交易服务平台，整合各类农村产权流转交易机构职能，规范流转交易行为，完善服务功能。实现各类农村产权交易品种全面进场交易，推动农村产权在更大范围内顺畅流转。

（四）完善农村产权交易机制和金融服务。建成农村资产资源评估体系和农村产权交易监督管理体系。开展农村产权抵押贷款业务，建立抵押贷款风险防范机制。充分活化农村产权的金融功能，有效缓解农业农村融资难问题。

（五）创新农村资产资源资本化实现形式。发展土地股份合作社，创新农业组织方式，推进新型农业经营主体和农户联合，鼓励各类资产与市场主体合作，推动农村资源到资产再到资本的转化。

三、工作原则

（一）依法依规，稳步推进。开展农村土地制度改革必须坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线。各类产权确权和两类股份合作制改革要在尊重客观实际和历史沿革、妥善处理好各方利益的基础上，规范开展，稳步推进。

（二）便民利民，为民谋利。农村产权确权登记颁证要尽可能简化程序、减少环节，办证、交易要实现集中统一、便利规范。确权入股、合作经营要以加强农村集体“三资”管理为基础，以激活农村生产要素资源为手段，以实现农村产权保值增值为目标，切实增加农民财产性收入。

（三）尊重民意，规范操作。推动改革首先要尊重农民意愿，工作的各个环节必须程序规范，遵循公开、公正、公平的原则，充分保障农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权。

（四）围绕目标，积极作为。紧紧围绕加快推进新型城镇化、促进农村经济转型升级、增加农民财产性收入等改革要求，从县域经济社会发展实际和规划出发，着力在推进农村土地制度改革、破解农业农村融资难、实现农村资产资源资本化等领域积极探索创新，有所作为。

四、时间要求

（一）全面准备阶段（2016年1月—2016年6月）

谋划我县农村产权制度改革的政策措施，做好乡镇试点和村级试点的调查确定工作，筹建县农村产权交易中心和乡、村两级服务平台。对前期农村产权制度改革的档案资料全面归整，规范管理。各有关单位按照职责分工，牵头制定农村产权制度改革的政策文件，全面推进。

（二）试点先行阶段（2016年7月—2016年12月）

全县确定1个乡镇和39个村级单位作为试点（见附件），先行先试，完成各类农村产权确权和登记颁证工作，推进农村集体经济组织股份合作制和农村土地股份合作制改革，探索农村资产资源资本化实现形式。将各类农村产权流转交易机构的职能整合至县农村产权交易中心，建设乡村两级服务平台，成立农村产权交易监督管理机构，筹划建立农村产权交易评估、价格指导体系，制订农村产权融资、流转、交易规则和流程，初步建成县乡两级交易网络，乡镇和村级试点的集体产权交易全部进入交易平台。

（三）全面推进阶段（2017年1月—2017年7月）

全面完成各类农村产权确权登记颁证工作。不低于20%的村要完成农村集体经济组织股份合作制和农村土地股份合作制改革，探索农村资产资源资本化实现形式。各类产权交易品种应进尽进，进入农村产权交易市场交易，完善农村产权交易机制和金融服务。

（四）突破难题阶段（2017年8月—2017年11月）

在深入开展各项产权改革工作的同时，着力在推进土地长期流转、推动房产抵押贷款和风险管理、实现农民财产性收入显著增加上有所作为。

（五）评估总结阶段（2017年11月—2017年12月）

对各项改革目标的完成情况进行全面评估，提交总结报告和政策建议。

五、工作重点

土地财产等物权确权登记颁证工作、农村集体经济组织股份合作制改革、农村土地股份合作制改革、农村产权流转交易市场规范建设、农村产权交易机制和金融服务完善、农村资产资源资本化实现形式创新是农村产权制度改革的工作重点，必须分门别类、明确责任、把握政策、主动作为、狠抓落实，在保障试点先行的前提下，要按照下列时间节点完成任务。

（一）加快推进农村土地确权登记颁证工作

1．土地承包经营权确权登记颁证。以二轮土地延包为基础，全面完成全县农村土地承包经营权确权登记颁证工作。摸清集体机动地、“四荒地”底数，进行详细登记。及时注销或变更已被全部或部分征用承包土地的承包权证。对新型农业经营主体依法、自愿、有偿流转的土地经营权，进行登记备案。

责任单位：县农业局

配合单位：各乡镇、县国土资源局、县财政局

完成时限：2017年6月

2．林地确权登记颁证。设立林业调查规划设计室，对采伐设计、资源评估等实行社会化有偿服务，实行调查设计与规划审批分开，大力推进林地确权颁证工作。

责任单位：县林业局

配合单位：各乡镇、县国土资源局

完成时限：2017年6月

3．农村集体建设用地确权颁证。全面推进和完善农村集体建设用地（含宅基地）确权颁证工作。

责任单位：县国土资源局

配合单位：各乡镇、县住建局、县规划局

完成时限：2017年6月

4．集体建设用地（含宅基地）上建筑物、构筑物登记颁证。制定方案，调查登记，建立档案，全面推进农村集体建设用地上房屋等建筑物、构筑物的确权颁证工作，建成房地一体的农村不动产登记体系。

责任单位：县住建局

配合单位：各乡镇、县国土资源局、县规划局

完成时限：2017年6月

5．农村小型水利工程确权。加快推进小型水利工程的所有权和使用权分离，分别予以确权颁证。由县人民政府主导，依据《水利部财政部国家发改委关于开展农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点工作的通知》（水农〔2014〕287号）和《中华人民共和国河道管理条例》等法律法规确定产权归属。通过基础调查，明晰小型水利工程的所有权和使用权，并对产权归属全面建档，制定实施方案，全面推进小型水利工程确权颁证。

责任单位：县水利局

配合单位：各乡镇、县财政局、县发改委、县国土资源局、县农业局

完成时限：2017年6月

（二）积极推进农村股份合作制改革

1．农村集体经济组织股份合作制改革。依据村级集体经济有基础、农民入股有意愿、产业发展有方向、双基双治有成效的“四有”原则推进农村集体经济组织股份合作制改革，按照“资产变股权、农民变股东”的基本方向，明确农村集体资产经营管理的主体，清产核资，确定折股量化资产的范围，界定农村集体经济组织成员资格，设置集体资产股权，规范股权管理、集体经济组织市场主体地位的获得，建立规范的“三会”组织治理结构，理清集体经济组织与村“两委”的关系，明确收益分配制度的规范流程，将农村集体经济组织现行的共同所有产权制度转化为以农户家庭按股份共享经营成果的制度，将集体经济组织的资产资源资金都量化成股份，建立股份合作社或股份公司，使其社员或村民变股东，实现对集体资产产权长久化、定量化享有。建立“入社自愿、退社自由、利益共享、风险共担”的新型农村集体经济股份合作组织的运营机制，促进集体经济发展和农民持续增收。为顺利推进农村集体资产股份合作制改革，县农业部门要牵头做好三项基础工作：一是结合实际研究出台指导性文件；二是制定细化改革实施方案；三是指导农村集体经济组织形成组织章程。

责任单位：县农业局

配合单位：各乡镇、县审计局、县财政局、县国土资源局

完成时限：2017年12月

2．农村土地股份合作制改革。按照依法、自愿、有偿的原则，推进农村土地股份合作制改革。土地入股的范围和区域既可按村或组为单位组建合作社，也可由村建立联社、各村民小组建立分社形式组建土地股份合作组织，还可打破组界、村界按土地区域布局建立土地股份合作社。根据不同地区区域发展规划、区位特点、产业优势、群众意愿的实际情况，选用自主经营型、内股外租型、社区型等各种不同土地合作模式。充分发挥政府推动土地股份合作模式发展的作用，引导土地股份合作社以特色产业和高层次合作增强内生活力，协助土地股份合作社完善内部治理结构，加大对规模经营主体的扶持，保证农民土地收入的永续性。

责任单位：县农业局

配合单位：各乡镇、县审计局、县财政局、县国土资源局

完成时限：2017年11月

（三）建设农村产权流转交易市场

1．搭建交易平台。整合我县各类农村产权流转交易机构的职能，成立伊川县农村产权交易中心。县农村产权交易中心为事业法人，与县公共资源交易中心综合办公，正职统配，副职分设；加大财政投入力度，搭建满足我县农村产权交易的场所、网络及其他软硬件设施。依托乡镇便民服务中心，成立乡镇农村产权交易服务平台。

责任单位：县公共资源交易中心

配合单位：县委农办、县编办、县财政局、各乡镇、县工商局、县司法局、县农业局、县林业局、县畜牧局、县水利局、县住建局、县国土资源局、县农机局

完成时限：2016年8月

2．开展农村产权交易。开展农村产权交易，提供发布交易信息、受理交易咨询和申请、协助产权查询、组织交易、出具产权流转交易鉴证书，协助办理产权变更登记和资金结算手续等基本服务。实现《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》（国办发〔2014〕71号）中指明的8种交易品种全面入市流转交易，建立健全规范的市场管理制度和交易规则，规范各类产权交易行为。

责任单位：县公共资源交易中心

配合单位：县委农办、各乡镇、县工商局、县司法局、县农业局、县林业局、县水利局、县住建局、县国土资源局、县农机局

完成时限：2017年6月

3．加强产权交易监管。加强农村产权交易监督和管理，规范农村产权交易行为。出台《关于加强农村集体产权交易监督管理的指导意见》和《关于规范农村产权交易工作的意见》，对规范开展农村产权交易工作进行全面部署。探索制定必须公开交易的农村集体资产购置或处理的标的额标准，以及必须公开交易的大宗农村承包土地经营权、林权的流转交易的限额标准。

责任单位：县公共资源交易中心

配合单位：县委农办、县财政局、县审计局、县工商局、县司法局、县农业局、县林业局、县水利局、县住建局、县国土资源局、县农机局

完成时限：2017年6月

（四）完善农村产权交易机制和金融服务

1．建立农村资产资源评估体系。依托县农村产权交易中心，建立农村资产资源评估体系，制定农村产权评估办法和操作细则，开展农村土地等资产资源评估业务。县农业、林业、住建、国土资源、水利等相关部门分类出台相应的农村产权评估细则及评估技术规程，定期发布不同区域评估指导价，让评估机构有统一、科学的参考标准。尝试实现县内、县外农村产权交易平台信息共享，定期分析发布不同区域、不同产权交易的价格指数，让农村产权评估具备市场依据。尝试建立区域农村产权评估专家库，由职能部门相关技术骨干、专家学者、农村经济管理的能人等组成，实现评估机构与评估专家优势互补。

责任单位：县公共资源交易中心

配合单位：县委农办、各乡镇、县财政局、县审计局、县工商局、县司法局、县农业局、县林业局、县水利局、县住建局、县国土资源局、县农机局

完成时限：2017年6月

2．开展农村产权抵押贷款业务。探索出台《伊川县农村产权抵押贷款管理办法》，推进产权抵押贷款业务顺利开展。利用产权交易中心的信息管理平台和评估定价平台，建立抵押价值认定和抵押登记制度，创新农村信贷产品，全面开展林权、“四荒”使用权、小型水利设施使用权抵押贷款业务，探索开展农村承包土地经营权、农民住房财产权、大中型农机具抵押贷款业务。加大对农村土地股份合作制经济组织的财政金融扶持力度，准许合作制企业以农民承包土地的经营权设定抵押，拓展有利于农村土地股份合作制流转的金融支持产品，探索设立促进农村土地股份合作制流转的支持基金。建立产权抵押风险防范机制和组织保障机制，协助抵押权人对经营权抵押的土地进行管理和流转，加强对流转土地的经营管理和有关抵押物的监管，充分活化农村产权的金融功能和作用。以土地的保值增值为目标，规范、联合全县正常运营的土地信用合作社，探索建立县级“土地银行”制度，将土地视为货币进行集中存储，并遵循商业银行的运作模式进行经营流通。

责任单位：县金融办

配合单位：县委农办、县公共资源交易中心、县财政局、县农业局、县林业局、县水利局、县住建局、县国土资源局、县农机局

完成时限：2017年12月

3．建立抵押债权风险保障机制。试点探索农村土地流转信托。申请建立独立运营的县级农业信贷担保机构试点，或者申请省级农业信贷担保机构设立伊川分支机构，开展农业信贷担保业务，加快建立财政支持的农业信贷担保体系。创新担保方式，扩大农村有效担保物的范围，发展多元化、多层次的农户信贷担保体系。出台《伊川县农业保险试行办法》，大力开展农业保险，充分发挥政策性保险的保障功能，将“新型经营主体+农户”投保组合作为农业保险与农村信贷互动的新切入点，探索“以险促贷、以贷促险”的银保互动机制。

责任单位：县财政局

配合单位：县委农办、县公共资源交易中心、县水利局、县住建局、县国土资源局、县农业局、县林业局、县金融办

完成时限：2017年12月

（五）创新农村资产资源资本化实现形式

发展土地股份合作社，推动承包的土地由资源变资产，再通过交易、投资，变资产为资本，探索“农业合作联社+农民专业合作社+家庭农场（林场）+农户”“龙头企业+农民专业合作社+基地+农户”等形式，通过新型农业经营主体和农户之间的联合，促进农村承包土地以出租、入股、转让等形式流转，实现从资源到资产再到资本的转化。鼓励农村资产资源所有权人利用各类资产，与市场主体合资办企业，实现由资产到资本的直接转化。

责任单位：县农业局

配合单位：县委农办、县公共资源交易中心、县工商局、县林业局

完成时限：2017年6月

六、保障措施

（一）建立健全组织机构。成立县农村产权制度改革工作领导小组，县长任组长，县委、县政府分管领导任副组长，县政府办、县委农办、县农业局、县林业局、县水利局、县金融办、县国土资源局、县财政局、县发改委、县审计局、县住建局、县人社局、县司法局、县人行、县农机局、县工商局、县质监局、县供销社、县公共资源交易中心等相关单位负责人为成员，领导小组办公室设在县委农办，负责全县农村产权制度改革的统筹、组织、协调、督导等工作。在职能部门分设农村股份合作制改革工作组、农村房屋产权改革工作组、农村土地承包经营权改革工作组、林权改革工作组、水利产权改革工作组、农村产权交易工作组、农村金融改革工作组，分别由国土资源、住建、农业、林业、水利、公共资源交易、金融等部门主要领导任组长，负责牵头组织本组的农村产权制度改革工作。领导小组建立联席会议制度，对改革中的重大事项和突出问题，召集相关部门共同研究、协调解决。各乡镇要相应成立领导机构，健全工作机制，抓好组织实施。各行政村（社区）、村（居）民组是农村产权的权利主体、自主的民主单元，应充分发挥好改革工作主体作用，贯彻落实好各项改革部署，积极寻求集体经济的发展壮大。各级各有关部门要密切配合，齐抓共管，共同推进改革工作的落实。

（二）强化改革指导。县发改、民政、财政、人社、国土资源、农业、林业、水利、规划、住建、金融、工商、税务等相关行政主管部门，要主动服从服务于农村产权制度改革大局，积极研究制定相关配套规范性文件，特别是要在农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、集体建设用地上房屋确权流转和农村集体经济组织股份合作制改造、农村土地股份合作经营、农村产权抵押融资、农村金融改革试验等关键环节尽快出台相关配套政策，规范工作流程，形成政策体系，保障改革工作有序推进。各乡镇要立足实际，统筹当前和长远发展规划，周密制定推进改革的实施方案，注重突出村（居）委会、村（居）民组主体地位，确保改革有序推进。

（三）做好宣传督导。充分发挥县电视台、伊川新闻网和伊川报等新闻媒体作用，采取多种形式深入宣传发动，充分激发农民群众积极参与农村产权制度改革的热情。将农村产权制度改革工作列入各乡镇、县直有关单位年度责任目标进行管理，由县农村产权制度改革工作领导小组办公室、县委督查室、县政府督查室负责效能督查，并以《农村产权改革督查通报》形式，报县委、县政府主要领导和有关领导，下发各有关单位和各乡镇。对于积极主动、完成快、质量高的单位和个人予以表彰奖励，对推诿扯皮、逾期完不成工作任务的，要进行问责处理。

（四）促进发展稳定。改革实验要加强规划，做好与经济社会发展重大规划、政策的衔接，坚持统分结合的农村基本经营制度，切实保障农民合法权益。各乡镇要创造性开展工作，重点在创新体制机制上下功夫。县乡两级农业、林业、国土、住建、水利等部门要分别建立农用地、林地、集体建设用地（含宅基地）、农村房屋、小农水工程产权纠纷调处机制，妥善解决好农村产权确权和流转中出现的各类问题。要加强信访排查工作，提前制订调处预案，把矛盾化解在基层，解决在萌芽状态，确保农村和谐稳定。对改革中发生重大信访案件造成严重后果的，将严肃追究有关领导和人员的责任。纪检监察部门要严明纪律，加强监督检查，坚决杜绝违法违纪行为，确保改革稳步推进及农村社会稳定。

（五）加强沟通联络。主动与上级有关部门沟通联系，吃透改革政策，把握改革政策界限，获取改革信息，争取上级资金和政策支持；积极与乡镇联系，尊重基层改革首创精神，指导乡镇和行政村按照要求稳步推进农村产权制度改革工作。

注：伊川县，隶属于河南省洛阳市。位于洛阳市东部，东临登封市，南接嵩县、汝州市，西望宜阳县，北依洛阳城区、偃师市。辖2个街道12个镇1个乡：城关街道、河滨街道，水寨镇、鸣皋镇、彭婆镇、白沙镇、江左镇、高山镇、吕店镇、半坡镇、酒后镇、鸦岭镇、葛寨镇、白元镇，平等乡。面积1234平方公里，人口75.7万人（2010年）。

伊川县是中华文明的发祥地之一，有历史文化遗址33处；是当年杜康酿酒之地，酒文化源远流长，因此被誉为“酒城”。地貌为豫西浅山丘陵区，平原、丘陵、浅山依次分布，概括为“二山一川七分岭”；地势东西高中间低；气候属暖温带大陆性季风气候（半湿润）。

旅游景点有范仲淹墓、伊皋书院、伊川书院、龙泉寺、滨河游园、伊川荆山森林公园、鹤鸣峡、程园、邵雍墓园、徐阳墓地、二程文化园、范园、净土寺、烟涧青铜小镇、土门遗址、程夫子祠、唐僧寺、姚崇墓、后梁宣陵（朱温墓）、杜甫墓、伊川故城遗址、元宣武将军克烈公墓等。

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