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江苏连云港市关于加快推进农村集体产权制度改革的意见(全文)

2018-11-30来源:市委农工办

中共连云港市委连云港市人民政府关于加快推进农村集体产权制度改革的意见(连发〔201811号)

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为探索农村集体所有制有效实现形式,创新农村集体经济运行机制,维护农民群众集体资产权益,增加农民财产性收入,根据《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(中发〔201637号)和《中共江苏省委江苏省人民政府关于深化农村集体产权制度改革的实施意见》(苏发〔201732号),结合市情实际,现就加快推进农村集体产权制度改革提出如下意见。

一、农村集体产权制度改革的总体要求

(一)指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引,全面贯彻党的十九大精神,认真落实党中央国务院和省委省政府的决策部署,按照“确权、赋能、搞活”三步走的总体思路,围绕明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利,重点推进农村集体资产的股份合作制改革,大力发展股份合作等多种形式的合作与联合,坚持农村土地集体所有,坚持家庭承包经营基础性地位,探索集体经济新的实现形式和运行机制,不断解放和发展农村生产力,促进农业发展、农民富裕、农村繁荣,为推进城乡协调发展、巩固党在农村的执政基础提供重要的支撑保障。

(二)目标任务。通过稳妥推进改革,构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格,具有中国特色的农村集体产权制度。科学确认农村集体经济组织成员身份,明晰集体所有产权关系,发展新型集体经济。管好用好集体资产,建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制,促进集体资产保值增值。保护农民的合法权益,形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。工作进度安排上,用三年时间全面完成所有涉农村居集体资产股份合作制改革任务,即2018年全市至少完成400个村的改革任务,2019年剩余所有涉农村居全面铺开,2020年完善提高。

(三)基本原则。一是正确把握改革方向。明确农村集体经济组织市场主体地位,完善集体资产股份权能,实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益,促进集体经济发展和农民持续增收。二是坚决守住法律政策底线。坚持农民集体所有不动摇、农民权利不受损,不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了,不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了。严格依法依规办事,妥善处理各种利益关系。三是充分尊重农民意愿。发挥农民主体作用,支持农民创新创造,把选择权交给农民,确保农民的知情权、参与权、表达权、监督权,真正让农民成为改革的参与者和受益者。四是分类有序推进改革。坚持分类实施、试点先行、先易后难,坚持问题导向、重点突破,根据集体资产的不同类型和不同地区条件来确定改革任务,明确改革的路径和方式,有序推进改革。五是积极鼓励探索创新。从实际出发,积极探索农村集体经济运行机制、管理监督机制、农村集体经济组织和成员的退出机制等,着力在重点领域和关键环节取得突破。六是坚持党的领导。坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇,围绕巩固党在农村的执政基础,来谋划和实施农村集体产权制度改革,确保集体经济组织依法按规运行,逐步实现共同富裕。

二、着力加强农村集体资产管理

(四)开展集体资产清产核资。对于农村集体所有的各类资产,要进行全面清产核资,摸清集体家底,健全管理制度,防止资产流失。重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等,查实存量、价值和使用情况,做到账账相符和账实相符。对查出的未登记入账或者核算不准确的,经核对公示后登记入账,调整账目。对于长期借出或未按规定手续租赁转让的,要清理收回或补办手续。对侵占集体资金资产的,必须如数退还和赔偿;涉及违规违纪的,要移交纪检监察机关处理;构成犯罪的,移交司法机关依法追究刑事责任。农村集体资产的清产核资结果,要向全体成员公示,并经成员或代表大会确认。清产核资结束后,要建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度,实行台账管理。集体资产所有权的确权工作,要严格按照产权归属进行,不打乱原集体所有的界限。各县区要根据省政府的统一部署抓好清产核资工作,制定专门方案,认真组织实施,确保清产核资工作与股改工作协调推进。

(五)推进农村集体资产分类改革。对资源性资产,如土地、森林、山林、荒地、滩涂、水面等,在全面完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作的基础上,建立资源性资产台账管理制度,防止资产流失和闲置浪费。对非经营性资产,如用于公共服务的教育、科技、文化、水利、卫生、体育设施等,完善集体统一运营管护机制,盘活闲置资产,发展壮大集体经济。对经营性资产,如用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资源份额、无形资产等,进行股份制改革,界定成员身份,折股量化到本集体经济组织成员,健全集体资产运营的管理、监督和收益分配机制。

(六)规范农村集体资产财务管理。加强农村集体资产监督管理,提高监管信息平台运行质量,提升农村集体资产财务管理的制度化、规范化、信息化水平。稳定农村财会队伍,定期开展业务培训,落实民主理财,规范财务公开,切实维护集体经济组织成员的监督管理权。抓好农村集体经济组织债权清收和债务化解工作,健全新增债务申报制度,探索新增不良债务责任追究制度。继续开展农村集体资产管理专项治理,全面推行村级资金管理非现金结算,稳妥推进“阳光行动”试点。强化农村集体经济组织审计监督,探索开展村级组织主要负责人经济责任审计。对集体财务管理混乱的行政村,县乡党委、政府要及时组织力量进行整顿,坚决防止和纠正发生在群众身边的腐败行为。

三、加快推进农村集体资产股份合作制改革

(七)全面推进农村集体资产股份制改革。农村集体资产股份制改革就是要将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体经济组织成员,作为其以后参加集体收益分配的基本依据,并成立村经济合作社或股份经济合作社。不论村集体经营性资产多少,收入高低,所有村都应进行股份合作制改革。对只有土地、没有经营性资产或经营性资产很少的村,可以只界定成员、配置股份、成立村经济合作社,健全村集体经济组织,不定每股的资产值,待以后发展需要时再进行资产评估,确定股份的价值量。已经开展这项改革的地方,要总结经验,完善制度,发展集体经济,让农民有获得感。

(八)规范股权设置。在农村集体资产股份制改革过程中,股权设置以成员股为主;集体股比例由本集体经济组织成员民主讨论决定,原则上比例不超30%。可根据人口、劳动贡献等因素合理确定成员股的配股系数,股权设置与管理提倡实行“量化到人、固化到户”,一般不随人口增减变动而调整;确需调整的,可由集体经济组织成员协商决定。农村集体资产的股份合作制改革,不同于工商企业的股份制改造,要着重体现成员集体所有和社区性,而且只能在农村集体经济组织内部进行。

(九)确认成员身份。依据有关法律法规规定,按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则,统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献(或对国家集体所尽义务)等因素,协调平衡各方面的利益,做好农村集体经济组织成员身份确认工作。开展此项工作,县级可以提出指导性意见,制定确认成员身份的具体程序、标准和管理办法;乡村两级在符合法规政策前提下,进行民主协商,可以“一乡一策”或“一村一策”。农村集体经济成员身份的确认,既要多数人认可,又要防止多数人侵犯少数人权益,并切实保护妇女的合法权益。股改后,农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口,提倡通过分享家庭内拥有的集体资产权益或财产继承的办法,按章程获得集体资产份额和集体成员身份。要建立健全成员登记备案机制,以农户家庭为单位编制成员名册,以行政村为单位进行管理,并纳入县级信息平台管理。

(十)完善运行机制。合作社要按照章程规定,完善治理结构,实行集体所有、合作经营、民主管理。涉及到经营方针、投资决策、年度计划等重要事项,须经成员或代表大会讨论决定。要定期向全体成员公布资产运营管理情况,听取意见建议,自觉接受监督。鼓励村集体经济组织改善社区内的生产生活条件,履行服务职能,提高服务能力。对扣除当年村级组织各项运转经费以后,可分配收益达到一定规模的村居,成员或代表大会要依据当年经营情况,讨论决定收益分配方案,除了从当年净收益中提取一定比例的公积金、公益金外,应当按照同股同利的原则向股东分红。

(十一)赋予股份权能。在股份合作制改革基础上,要积极推进农村集体资产股份权能改革试点,赋予农民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等权能,让农民从改革中更多得益。建立集体资产股权登记制度,以农户家庭为单位,记载成员持有的集体资产股份信息,县乡村三级存档备案,由村合作社出具股权证书。健全集体收益分配制度,把农民集体资产股份收益分配权落到实处。探索农民对集体资产股份有偿退出办法,现阶段可以在本集体内部转让或者由本集体赎回,农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织范围。探索对集体资产股份继承办法,重点研究非集体经济组织成员继承集体资产股份的具体途径。探索农民以其持有的集体资产股份向金融机构申请抵押、担保贷款的具体办法。

(十二)维护集体权利。严格保护集体资产所有权,防止被虚置。农村承包土地经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得违反耕地保护制度。家庭承包土地采取转让、互换方式流转的,应在本集体经济组织内部进行,且需经农村集体经济组织发包方同意。采取出租、转包或者其他方式流转经营权的,应报农村集体经济组织发包方书面备案。按照国家和省统一部署,在农村土地制度改革试点工作中,要积极探索正确处理国家、集体、农民三者利益分配关系的有效办法。对于农村集体的经营性资产,要体现集体的维护、管理、运营权利。农村集体的非经营性资产,不宜折股量化到户,要根据其不同投资来源和有关规定,实行统一运行管护。

(十三)落实成员权利。农村集体经济组织成员除依法享有土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动进行民主管理等权利外,还可以依照章程规定及成员或代表大会决定,享有生产生活服务、土地征收征用补偿费分配、优先承包经营本集体经济组织资产等权利。要切实维护进城落户农民的合法权益,现阶段不得以退出农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。鼓励各地探索应用“互联网+”手段,更好地落实农村集体经济组织成员对集体经济的知情权、决策权和民主监督权。

四、多种形式发展农村集体经济

(十四)拓展农村集体经济发展路径。引导支持农村集体经济组织根据本地的区位条件、资源禀赋以及经济社会发展状况,积极开辟资产租赁、企业股份、农业开发、生产服务、联合发展等多种发展路径,推进农村产业融合,拓宽集体经济发展形态路径,丰富集体经济。农村集体经济组织可以利用未承包到户的集体“四荒”地(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)、果园、水域滩涂等资源,集中开发或者通过招投标等方式,发展现代农业项目;可以利用生态环境和人文历史等资源,发展休闲农业和乡村旅游;可以在符合规划前提下,探索利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等,以自主开发、合资合作等方式发展农村电商、农业社会化服务等相应产业。支持农村集体经济组织创办合作农场,或为农户和各类农业经营主体提供产前产中产后生产性服务。鼓励农村集体经济组织发展创意农业、农产品电子商务等农村新产业、新业态。

(十五)创新农村集体经济发展机制。支持集体经济组织整合利用集体积累资金、政府帮扶资金等,通过入股或者参股农业产业化龙头企业、村与村合作、村与基层供销社合作、村企联手共建、扶贫开发等多种形式发展壮大集体经济。有条件的村集体经济组织和基层供销合作社可以开展综合合作试点,向社员提供综合服务。鼓励农村集体经济组织之间通过抱团发展、与各类经济实体联合合作等方式,创新集体资产运营机制,探索聘用职业经理人,实行公司化、集团化管理,提高集体经济市场化运营水平。积极探索建立乡村闲置资产托管中心,在更大范围配置搞活农村集体资产,组织农户自愿以土地承包经营权入股的方式,发展土地股份合作社和农业适度规模经营。对缺资产、缺资金、缺资源、缺人才的经济薄弱村,要建立健全挂钩帮扶机制,采取强村带弱村、机关事业单位定点帮扶、村企结对共建等办法,帮助其发展物业、产业等项目,增强内生发展动力。有条件的地区,在征收征用农村集体土地时,可根据情况安排一定数量的建设用地给被征地的集体经济组织,用于发展二三产业。

(十六)规范农村产权流转交易。充分发挥市场在资源要素配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,强化交易市场标准化建设,健全完善农村产权交易市场体系。支持尚未建立农村产权交易中心的乡镇和涉农街道,依托集体资产监督管理、土地经营权流转管理等平台资源,建立农村产权交易市场,实现集体资产流转全面进场交易。县区主管部门要做好乡镇农村产权交易市场建设的指导,完善市场管理制度和交易规则,纪检部门要抓好执纪督查,规范农村集体产权交易行为,促进集体增收。

(十七)发挥农村集体经济组织功能作用。农村集体经济组织是集体资产管理的主体,作为特殊的经济组织,具有特别法人地位,可以称为经济合作社,也可以称为股份经济合作社,向县级主管部门申请登记注册,取得组织登记证书,并据此办理银行开户、刻制印章等,以便开展经营管理活动。农村集体经济组织要制定组织章程,建立成员或代表大会、理事会、监事会等内部治理机构,实行民主决策、民主管理。发挥集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。在基层党组织领导下探索明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系,有需要且条件许可的地方,可以实行村民委员会事务与集体经济事务分离。对已撤村建居、集体土地全部征收、旧村改造全面完成、社会保障和社会事务管理与城市完全接轨、难以继续按照合作机制或股份合作机制运转的农村集体经济组织,可探索农村集体经济退出机制。

五、切实强化保障措施

(十八)加强组织领导。各级党委、政府要充分认识农村集体产权制度改革的重要性、复杂性、长期性,认真抓好改革部署,既要鼓励创新、勇于试验,又要把控方向、有历史耐心,切实加强组织领导,积极稳妥推进改革。建立健全市级组织协调、县级组织实施的领导体制和工作机制,县乡两级党委的主要负责同志要亲自挂帅,承担领导责任,确保改革的进度和质量。要层层分解任务,落实工作措施,创造保障条件,保证此项改革事有人管、责有人负。对于改革中遇到的矛盾和问题,要及时研究解决,确保改革顺利推进;涉及重大政策调整的,要及时向上级请示汇报,保障社会和谐稳定。

(十九)强化工作推进。全市农村集体产权制度改革由市委农村工作领导小组组织领导,市委农工办牵头实施。市纪检、民政、财政、国土、水利、林业、农业、海洋、城建、审计、工商、税务、金融等有关部门和单位,要按照职责抓好支持配合工作。各县区要根据需要,及时调整和充实农村工作领导小组成员,加强组织领导,制定改革方案,扎实有力推进,做到上下联动、部门协作,统筹协调推进改革。各级政府要加大财政资金投入,为改革提供经费保障。各地要加强政策解读和干部培训,发挥各种媒体的宣传作用,让基层干部群众全面了解改革精神和政策要求。要加强乡镇农经体系建设,充实农村集体资产主管部门,配齐配强人员,完善工作制度,将乡镇在编在岗农经人员的工资待遇纳入财政预算加以保障。强化监督检查,及时纠正和查处弄虚作假、侵害集体经济组织及其成员权益等行为。注重改革的系统性、协同性,与正在推进的相关改革搞好衔接配套,发挥改革的综合效应。

(二十)加大政策落实力度。建立健全有利于推进农村集体产权制度改革和农村集体经济发展的综合政策体系。落实税收优惠政策,对进行股份合作制改革后的农村集体经济组织承受原集体经济组织的土地、房屋权属,免征契税;对农村集体经济组织以及代行集体经济组织职能的村民委员会、村民小组进行清产核资收回集体资产而承受土地、房屋权属,免征契税,对因此种情况签订的产权转移书据,免征印花税;对农村集体土地所有权、宅基地和集体建设用地使用权及地上房屋确权登记,不征收契税。逐步建立财政引导、多元化投入、共同扶持集体经济发展的体制机制,政府拨款、减免税费等形成的资产归农村集体经济组织所有,可以量化为集体成员持有的股份。逐步增加政府对农村的公共服务支出,减少农村集体经济组织的相应负担。完善金融机构对农村集体经济组织的融资、担保等政策,在东海两权抵押试点中探索以农村集体所有的承包土地经营权作为整体抵押物获取融资,逐步扩大有效抵押物范围,健全风险防范分担机制。按照国家和省的统一部署,抓好农村土地制度改革试点的各项工作,总结形成可复制的模式和经验,统筹安排农村集体经济组织发展经济所需用地。认真做好农村产权纠纷调解仲裁和司法救济工作。

注:连云港市,隶属于江苏省。市花是玉兰,市树是银杏。位于江苏省东北部,东与朝鲜、韩国、日本隔海相望,南与淮安市、盐城市毗邻,西与徐州市、宿迁市相连,北、西北与山东日照市、临沂市相邻。辖3个区3个县:海州区、连云区、赣榆区、灌南县、东海县、灌云县。面积7615平方公里,人口451.84万(2017年常住)。

连云港市是东海水晶之都,是《镜花缘》、《西游记》的文化起源地。地貌分西部岗岭区、中部平原区、东部沿海区、云台山区四大部分;地势由西北向东南倾斜。气候属温带季风气候,山有云台山、玉女峰、锦屏山、马陵山、羽山等;河流有新沂河、新沭河、青口河、蔷薇河、盐河等;水库有石梁河水库、小塔山水库、安峰山水库等。

连云港市旅游景点有花果山风景区、连岛海滨浴场、孔望山风景区、大伊山风景区、渔湾风景区、锦屏山风景区、石棚山风景区、海上云台山风景区、海州白虎山风景区、连云港市革命纪念馆、抗日山烈士陵园、高公岛、海州古城、西双湖、连云老街、海州湾国家海洋公园、东海猎趣园等。