中共蚌埠市委蚌埠市人民政府关于有序推进农村集体产权制度改革的指导意见(蚌发〔2017〕40号)

2017年12月27日

为贯彻落实党的十九大精神，深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济，推动乡村振兴战略实施，根据《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）和《中共安徽省委、安徽省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》（皖发〔2017〕27号）要求，结合我市实际，制定如下指导意见。

一、总体要求

（一）目标任务。在巩固完善农村土地、林权等资源性资产确权登记颁证成果，建立健全集体公益设施等非经营性资产统一运行管护机制基础上，以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以推进集体经营性资产改革为重点任务，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向，科学确认农村集体经济组织成员身份，明晰集体所有产权关系，发展新型集体经济，管好用好集体资产，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，促进集体资产保值增值，促进农民持续增收。到2021年底，基本完成集体经营性资产股份合作制改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。

（二）基本原则

——把握正确改革方向。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，明确农村集体经济组织市场主体地位，完善农民对集体资产股份权能，把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点，促进集体经济发展和农民持续增收。

——坚守法律政策底线。坚持农民集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失；坚持农民权利不受损，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了，防止内部少数人控制和外部资本侵占。严格依法办事，妥善处理各种利益关系。

——尊重农民群众意愿。发挥农民主体作用，支持农民创新创造，把选择权交给农民，确保农民知情权、参与权、表达权、监督权，真正让农民成为改革的参与者和受益者。

——分类有序推进改革。根据集体资产的不同类型和不同地区条件确定改革任务，坚持分类实施、稳慎开展、有序推进，坚持先行试点、先易后难，不搞齐步走、一刀切；坚持问题导向，确定改革的突破口和优先序，明确改革路径和方式，着力在关键环节和重点领域取得突破。

——坚持党的领导。坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇，围绕巩固党在农村的执政基础来谋划和实施农村集体产权制度改革，确保集体经济组织依法依规运行，逐步实现共同富裕。

二、夯实农村集体产权制度改革的基础

（三）全面开展集体资产清产核资。按照中央和省要求，编制《蚌埠市农村集体资产清产核资工作实施方案》。各县区结合各自实际，制定清产核资工作推进方案，由县区负责组织实施，对集体所有的各类资产进行全面清产核资，摸清家底。农村集体资产包括农民集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产，用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产，用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产。在清产核资中，重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及货币资金、债权债务等，查实存量、价值和使用情况，做到账证相符和账实相符。对清查出的没有登记入账或者核算不准确的，要经核对公示后登记入账或者调整账目；对长期借出或者未按规定手续租赁转让的，要清理收回或者补办手续；对侵占集体资金和资产的，要如数退赔，涉及违规违纪的移交纪检监察机关处理，构成犯罪的移交司法机关依法追究当事人的刑事责任。建立清产核资公示制度，清产核资结果及时向全体农村集体经济组织成员公示，并经成员大会或者代表大会确认。清产核资结束后，要建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度，实行台账管理。2018年底基本完成。

（四）明确集体资产所有权。在清产核资基础上，把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体，并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权。属于村农民集体所有的，由村集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的，由乡镇人民政府代表集体行使所有权。集体资产所有权确权要严格按照产权归属进行，不能打乱原集体所有的界限。完善农村基层组织。全面建立村（组）集体经济组织，并在村党组织的领导和村民委员会的支持下，按照法律法规行使集体资产所有权、经营权和处置权。

（五）加强集体资产财务管理。严格执行农村集体资金资产资源管理各项规定，完善提升农村集体“三资”监管平台，推进农村集体资金资产资源管理规范化信息化。稳定农村财会队伍，加强能力培训，提高业务素质。健全集体经济组织民主理财制度，发挥村务监督委员会作用，规范财务公开，切实维护集体成员的监督管理权。加强农村集体经济组织审计监督，做好日常财务收支等定期审计，继续开展村干部任期和离任经济责任等专项审计，建立问题移交、定期通报和责任追究查处制度，防止侵占集体资产。对集体财务管理混乱的村，县级党委和政府要及时组织力量进行整顿，防止和纠正发生在群众身边的腐败行为。

（六）健全完善农村产权交易市场体系。建立农村产权市场建设和运行财政补贴机制，完善和发挥蚌埠市农村产权交易中心功能，利用蚌埠市公共资源交易管理平台，开展农村承包土地经营权、集体林权、小型水利设施使用权、“四荒”地使用权、农业类知识产权、农村集体经营性资产出租等流转交易。健全市场交易规则，制定蚌埠市农村产权流转交易管理办法，加强农村产权流转交易服务的监督管理，促进公开规范交易。依托农村土地流转服务中心、“三资”代理服务中心、为民服务中心等载体设立农村产权交易服务窗口，挂牌成立乡镇农村产权交易服务站，在市、县农委和农村产权交易中心指导下，负责本区域内农村产权交易资源信息收集整理、产权排查，协调处理交易涉及的农户关系等服务工作。

（七）科学制定改革推进计划。为确保农村集体产权制度改革有序推进，各地要坚持因地制宜、分类指导原则，以乡（镇）为单位，在完成农村集体资产清产核资工作基础上，根据清产核资结果，按照各村的集体资产状况、基层组织建设情况，实行“一村一策”，编制改革任务清单。本着先易后难原则，制定改革推进计划。对有经营性资产的村（组），特别是城中村、城郊村、美丽乡村建设中心村、贫困村和经济发达的村，将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据，发展多种形式的股份合作。对没有集体经营性资产或经营性资产极少的村，界定成员，建立村（组）集体经济组织。引导有未承包到户资源性资产的村，开展“资源变资产，资金变股金，农民变股东”改革。已经开展改革的地方，要总结经验，进一步健全完善制度，探索集体资产运行途径和方式，确保集体资产保值增值，增加农民财产性收入，让农民有更多获得感。

三、扎实推进农村集体经营性资产产权制度改革

（八）稳步推进经营性资产股份合作制改革。认真总结试点经验，编制《蚌埠市推进农村集体经营性资产股份合作制改革工作方案》，制定具体实施方案，明确年度任务，扎实推进农村集体经营性资产股份合作制改革。农村集体经营性资产的股份合作制改革，不同于工商企业的股份制改造，要体现成员集体所有和特有的社区性，只能在农村集体经济组织内部进行。股权设置应以成员股为主，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。对于集体经济比较薄弱、以农业为主、负债较多的村，股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式。改革后农村集体经济组织要完善治理机制，制定组织章程，涉及成员利益的重大事项实行民主决策，防止少数人操控。

（九）确认农村集体经济组织成员身份。依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，建立健全农村集体经济组织成员登记备案机制，解决成员边界不清的问题。成员身份的确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女合法权益。提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。

（十）保障农民集体资产股份权利。组织实施好赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等权能改革试点。在开展集体经营性资产股份合作制改革过程中，要建立集体资产股权登记制度，记载农村集体经济组织成员持有的集体资产股份信息，出具股权证书。健全集体收益分配制度，明确公积金、公益金提取比例，落实好农民集体资产股份收益分配权。探索农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序。现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。引导和支持农村集体经济组织探索农民持有集体资产股份继承的办法。

四、积极探索农村集体经济有效实现形式

（十一）发挥农村集体经济组织功能作用。在农村集体产权制度改革中成立的经济合作社或股份经济合作社，为特殊法人。现阶段由县区政府主管部门发放农村集体经济组织登记证书，农村集体经济组织可据此向有关部门办理银行开户等相关手续，开展经营管理活动。发挥好农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。在基层党组织领导下，探索明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系，有效承担集体经济经营管理事务和村民自治事务。支持有需要且条件许可的地方，开展村民委员会事务和集体经济事务分离试点。妥善处理好村党组织、村民委员会和农村集体经济组织的关系。

（十二）维护农村集体经济组织合法权利。完善农村土地所有权承包权经营权分置办法，落实农村集体土地所有权。农村承包土地经营权流转不得改变土地集体所有性质，不得违反耕地保护制度。以家庭承包方式承包的集体土地，采取转让、互换方式流转的，应在本集体经济组织内进行，且需经农村集体经济组织等发包方同意；采取出租（转包）或者其他方式流转经营权的，应报农村集体经济组织等发包方书面备案。按照中央和省统一部署，开展集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点，进一步建立完善农村土地征收管理机制，积极探索正确处理国家、集体、农民三者利益分配关系的有效办法。严格保护集体资产所有权，防止被虚置。对于经营性资产，要体现集体的维护、管理、运营权利；对于非经营性资产，不宜折股量化到户，要根据其不同投资来源和有关规定统一运行管护。加强集体资产运营监管，集体经济组织要健全相关制度、签订规范合同、完善监督机制，确保运营资产保值增值。

（十三）多种形式发展壮大集体经济。各地要按照村集体经济“3+N”发展模式，探索农村集体经济发展新途径，拓展发展新渠道。即通过开发资源、服务经营、结对帮扶（项目带动）3种类型及资源挖潜、资产盘活、股份合作、生产服务、帮扶发展、社会救助等N条发展路径，发展村级集体经济。积极推进“资源变资产、资金变股金、农民变股东”改革，整合有关涉农项目资金和政府帮扶资金等，支持发展村级集体经济。鼓励村集体利用集体积累资金和资产，通过入股或者参股农业产业化龙头企业、村与村合作、村企联手共建、扶贫开发等多种形式增加集体收入。

五、组织保障

（十四）强化组织领导。农村集体产权制度改革是具有“四梁八柱”性质的重大改革，各级党委和政府要切实加强组织领导，认真抓好各项改革部署的贯彻落实，既要鼓励创新、勇于试验，又要把控方向、有历史耐心，积极稳妥推进改革。强化县级农村集体产权制度改革工作组织实施责任，建立各级党委书记特别是县乡党委书记亲自挂帅的工作推进机制。要切实加强县乡农村经营管理体系建设，确保事有人管、责有人负；层层分解任务，落实工作措施，提出具体要求，创造保障条件。建立完善考核机制，把推进农村集体产权制度改革工作量化，列入县区年度改革和发展考核内容。

（十五）精心组织实施。全市农村集体产权制度改革由市委农村工作领导小组组织领导，设立蚌埠市推进农村集体产权制度改革工作办公室，从市农林委、市财政局、市民政局等部门抽调人员集中办公，具体承担全市农村集体产权制度改革的组织实施、协调推进等工作。各县区也要成立相应的工作机构。要梳理细化各项改革任务，明确任务承担单位，制定配套的分工实施方案。要加强工作部署，建立工作台账，强化工作调度，切实抓好落实。各有关部门要深入基层，加强调查研究和工作指导，开展政策解读，编写宣传材料，让基层干部群众全面了解改革的目的和政策要求，动员广大群众更好地支持和参与改革。开展业务培训，提高业务人员政策水平和操作能力。强化监督检查，建立通报制度，严肃查处和纠正弄虚作假、侵害集体经济组织及其成员权益等行为。

（十六）加大政策扶持。清理废除各种阻碍农村集体经济发展的不合理规定，营造有利于推进农村集体产权制度改革的政策环境。市、县区两级财政要给予经费保障，确保农村集体产权制度改革顺利开展。落实减轻农民负担政策，不得额外增加村级组织负担。落实好农村集体产权制度改革的税收政策。在农村集体产权制度改革中，落实免征因权利人名称变更登记、资产产权变更登记涉及的契税，免征签订产权转移书据涉及的印花税，免收确权变更中的土地、房屋等不动产登记费政策。进一步完善财政引导、多元化投入共同扶持集体经济发展机制。对政府拨款、减免税费、社会捐助等形成的资产归农村集体经济组织所有，可以量化为集体成员持有的股份。逐步增加政府对农村的公共服务支出，减少农村集体经济组织的相应负担。完善金融机构对农村集体经济组织的融资、担保等政策，健全风险防范分担机制。政府出资设立的投融资公司或融资担保公司，要积极为村集体经济发展提供融资服务。统筹安排农村集体经济组织发展所需用地，落实在依法征收农村集体土地时预留一定比例建设用地专项用于发展村集体经济政策。

（十七）妥善化解矛盾。农村集体产权制度改革涉及农村集体和广大农民的切身利益，政策性强，涉及面广。要严格把握政策界限，确保社会和谐稳定，防止因工作不细致、不深入，造成群众上访和群体性事件发生。对工作中遇到的矛盾和问题，要遵循保持稳定、依法规范、民主协商、尊重历史的原则，妥善处理，积极化解各类矛盾，做到简单矛盾不出村、一般矛盾不出乡、大的矛盾不出县。涉及重大政策调整的，及时向上级请示汇报。

注：蚌埠，简称蚌，别称珠城，安徽省地级市。北与宿州市、濉溪县、灵璧县、泗县接壤，南与淮南市、凤阳县相连，东与明光市和江苏省泗洪县毗邻，西与蒙城县、凤台县搭界。下设蚌山区、禹会区、淮上区、龙子湖区四个市辖区，管辖怀远县、固镇县、五河县三个县。总面积5952平方公里，总人口376万多。

蚌埠市地处中国南北地理分界线秦岭—淮河一线，淮河中游，境内山水相连。气候属北亚热带湿润季风气候区与南温带半湿润季风气候区的过渡带，季风显著，四季分明，气候温和，雨量适中，光照充足。史载蚌埠“古乃采珠之地”，故素有“珍珠城”的美誉。

蚌埠是花鼓灯、泗州戏、凤阳花鼓戏的发源地。主要旅游景点有大禹治水圣地涂山、“双墩遗址”、垓下古战场、凤台县峡山峡、怀远县荆山峡、五河县浮山峡、龙子湖公园、张公湖公园、湖上升明月（古民居博览园）等。特产有怀远石榴、怀远白莲坡贡米、沱湖蟹、固镇石雕茶壶、蚌埠玉雕等。

蚌埠是全国文明城市、国家区域中心城市、全国性综合交通枢纽城市、淮河流域中心城市、皖北地区中心城市、安徽省旅游中心城市。素有禹会诸侯地，淮上明珠城之称。